本文原载于《中国工商管理研究》2015-12/特稿·高端对话
《中国工商管理研究》：
在国内，市场监管是政府五大职能之一。 依您的观察，它在国际上处于一个怎样的地位呢？
蓝志勇教授：
2013年十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出加强中央政府宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理和环境保护等五大职能，这是中国在自身社会主义建设和改革开放发展过程中、在对外学习交流过程中总结出来的现实经验，有中国社会主义市场经济的特色，是针对中国发展中先后出现的问题提出的，当然也是任何现代政府必须要有的职能。宏观调控注重供需平衡。国际上从上世纪30年代到70年代末重凯恩斯的经济思想，用货币金融政策、公共财政、国家社会政策调整经济供需关系。七八十年代以后盛行供给经济学，以供给促消费。不管强调哪种方法，一个重要的信息就是不能完全让市场放任，要有反经济周期的平衡法，保障经济发展不失序。公共服务的口号在西方先行工业化的国家也有。把服务的精神用在为人民、公益和社会服务，所以西方的政府官员就叫公务员，从事的工作就叫公共服务，社会管理的功能也隐含其中。不过，比较大规模地注重社会管理是从经济危机后国家社会政策的出现开始的。英国在工业化的早期就意识到工业化带来的社会后果，出台了反贫困法；德国很早就有国家福利政策学派，推动国家出面解决工业失业人群的社会问题。市场监管也是西方政府的重头戏。美国1890年就有了第一部反垄断法，虽然20年后才成功地打破了标准石油的垄断，但立下的法规也成功控制了很多垄断，包括1984年的AT&T和90年代的微软反垄断案例。这些法规成功地保护了中小企业不断参加市场竞争。1933年经济危机后美国还有反金融垄断的法律，中间的一些条款后来在上世纪80年代被里根的规制改革废止，但没有很好的替代，成为2008年金融危机的重要原因之一。从机构上看，美国的食品药品局就是很著名的联邦政府单位，垂直监管食品药品安全，非常严格。环境保护在西方也受重视。他们是先行工业化国家，早就深受环境污染之害。英国美国都有好几个版本的“清洁空气法”、“水资源保护法”、“森林资源保护法”、“农业信贷法”、“农业补助法”等。美国的环保局（EPA）的工作一度使很多大企业头痛，以致里根上台后发誓要对其进行改革。但总体说来，新技术的使用、人民的觉悟、新理论、新能源、新方法、新产品的出现，不断提高着人民的生活水平，也不断改善着环境。显然，中国在发展过程中碰到的问题和提出的任务，也是其他国家在工业化、城市化和现代化过程中出现的问题。他们归类或许不同，处理的方式和尺度或许不同，但他们在处理这些问题的过程中的不少经验和方法值得我们借鉴。
《中国工商管理研究》：
西方市场监管有哪些方面值得我们关注、借鉴？
蓝志勇教授：
西方公共管理将国家治理功能分成三大类。一是政府要管好政府部门，二是通过政府这个国家机器管好市场，三是通过政府管好社会组织和社会人。上世纪80年代以后，国际学术界强调公民参与和合作治理，政府鼓励和引导各方参与，共同协作治理。考虑到中国的实践，还应加上管好党的组织。所以，中国政府的功能可以包括：治理好党、治理好政府、治理好市场和治理好社会。其中，治理好市场靠经济政策、产业政策、金融政策、价格政策、消费政策、技术转让政策、财税政策等。这些政策是市场监管的准绳。中国在计划经济时代，工商部门的主要任务是管制、限制和管理非公有经济，即所谓资本主义的尾巴那部分。市场小，一个工商部门管理有限的市场游刃有余。改革开放以后，市场化成为了方向，工商部门扩大了职能，培育、促建和规范市场成了主业。当国企改革不断深入，市场扩大，市场经济成为主流的时候，市场监管的任务就今非昔比了，从范围、规模、方式方法、技术手段、监管内容，都有了质的变化，要向系统性规制、专业化监管和审计督查的方向发展，并非一个部门可以囊括。政府对市场的监管，是国家对市场治理功能的一部分，应多部门、包括社会力量共同努力。以美国为例，除了如商务部、农业部、能源部、交通部等内阁行政部门外，监管和调控的机构还有管金融市场的联储局，监管市场的有消费者权益安全委员会，监管食品药品的有药监局，监管商贸的有联邦贸易委员会，还有专门管理和支持中小企业的中小企业管理局等。另外还有行业管理的社会组织，如医疗委员会、律师协会、工会等。
西方国家对市场的监管，从民生角度出发，顶层立法，而不简单是行政部门的行为。常常以政府专业监管委员会、准政府委员会和行业协会作为订立规则和执行的机构，依法而行。中国的五大政府职能和西方的三大政府职能一样，都是系统工程。十八大提出顶层设计，也是基于这样的理念与思路。为适应中国市场化改革的需要，或许应从全面市场监管的视野来思考，进行制度设计。
《中国工商管理研究》：
“市场失灵论”是市场监管的理论渊源之一，您结合中国国情和最新实践，强调要重塑市场监管理论，提出重视“公共失灵论”，请问这两者最主要的区别在哪？应该怎样运用于我们的市场监管实践？
蓝志勇教授：
“市场失灵论”关注的重点是经济效率。它起源于传统经济学理论，建立在“自由市场、自由经营、自由竞争、自动调节、自动均衡”的五大原则基础上，核心是“自动均衡”理论。亚当斯密和马歇尔是他们中最著名的代表。他们认为，市场像一只看不见的手，有强大的自我调节和资源配置功能，能够通过价格机制达到自我平衡。政府只需在市场失灵的时候———比如说，市场上有垄断行为，有欺骗和信息不对称，有外溢成本（如污染等），有交易成本妨碍有效生产问题，有公共产品供给不足的问题时，对市场进行干预。其他情况不用管，管得越少的政府是越好的政府。假设市场需要的合理条件都存在，也没有市场失灵现象，政府就可以不干预。
“公共失灵论”则认为，政府干预市场的理由不仅仅是市场效率问题。“公共失灵论”也可称为公共价值失灵论，是美国著名公共管理学者波茨曼教授提出来。关注的问题不仅仅是经济效益而是整体社会目标的效益。比如说，各种社会价值的表述和集合机制的失灵（好的符合公众长远利益的价值和观念得不到合理表达），公共领域垄断失灵（公权被私用或小集团瓜分），少数利益集团囊括和侵夺大众利益，公共价值得不到足够的实现，短期行为威胁长远利益，用替代品来代替不可替代的公共资源，市场交易威胁到基本的人性价值，等等。这一理论认为，现代社会所有的组织都是公共组织，只是公共的程度不同。这些组织都归政府的法规条例管理，缴纳税收（或依法免税），不能危害员工利益、消费者权益或大众利益。政府对它们的监管，目标不仅仅是效率效益，而是重要的社会价值观的维护和弘扬，也可以说是与我们社会主义核心价值观一致：效率（富强）、民生（民主、文明、自由）、公平公正（公正、法治、平等）和可持续发展（爱国、和谐、友善、敬业、诚信）。
《中国工商管理研究》：您能举例说明吗？
蓝志勇教授：
“公共失灵”理论与“市场失灵”理论的比较，可以用美国的例子看一张图：
在第一象限里，互联网是公共价值和市场价值同时成功最好的典型。互联网技术使公众需求和利益、政府决策、公益文化教育、科研事业等大大受益。同时，推动了企业和商业的发展，从生产电脑、网线、信息技术设备、软件、到中小企业甚至大企业的电商、电子金融和所有使用信息的产业全面受益。政府在互联网形成过程中开发科研、建设大型信息高速公路、提供政策鼓励研发，克服了交易成本，提供了创业环境，同时提供市场效益和公共利益。第二象限里，烟草毒品，政府可以收高税和罚款，企业可以谋取暴利，是市场效益的成功。但烟草和毒品毒害人民健康，即使盈利，也要管制。第三象限里，市场和公共利益都失灵。城市基础设施中小学教育都花了很多公众的钱，但基础设施没管好，老滞后，费用收不回。基础教育里面问题也很多，管不好都失灵。第四象限是公共领域，但市场失灵。如高等教育、环境保护、疾病预防。他们这几个领域从公共福利的视角来看很成功，人民健康，教育科研世界前沿，疾病预防成功，但花费的成本非常高，补贴巨大，从市场营运角度来看，并不成功。所以说，按照公共失灵的理论决定政府对市场如何管理、管理到什么程度、哪里收费和抑制市场、哪里鼓励竞争、哪里补贴、哪里持平，都可以有一套新的规定。另外，既然都是公共组织，分配问题可用税收、遗产税、消费税、福利制度等方法解决，没有国有私有的歧视。公共物品的收费或补贴（比如说高速公路、公园）按拥堵程度、管理成本高低、和公益程度来决定，不按是公还是私来决定。这种方法，更符合公平公正和市场原则。
所以，我认为，用公共失灵论替代市场失灵论，是对国外市场监管理论的借鉴与创新。事实上，市场失灵理论从诞生那一天就有先天的缺陷。它假设的市场只在真空中存在。它假定市场可以有不失灵的状态，但所有的市场经常性存在的就是有失灵现象的存在。没有管理的竞争，结果必然有信息保密和不对称、垄断、外部负效应等现象出现。另外，市场论认为市场可以自动达到平衡。但如果经济的体量大，市场大和复杂，竞争就不容易充分，需要很长的时间达到平衡。而这个时间，是大多数人民等不起的，心理上承受不了的，社会稳定承受不了的。记得有句谚语是，“耐心等吧，还没有等到好的结果的到来，我们都死光了。”这其实也是为什么全球许多国家的政府在明知金融危机后的救市是掠贫济富，还是要不得已而为之的原因。
中国是社会主义国家，以民为本，以公共利益优先，过去对一些有效率但违反公益的领域的干预有迟疑，感觉上认为要干预，但理论上又觉得不妥。但如果用公共失灵理论替代市场失灵理论指导政府管理市场的方法和行为，很多问题会迎刃而解。过去我们常说不破不立，但历史的经验告诉我们，不立就不能真正地破。只有有效地建立新的文化和体制，替代了所有的传统功能，过去的东西才能被真正破除。不是不破不立，而是不立不破。公共失灵论是一个好的制度创立的理论，可以弥补市场失灵理论的不足。
《中国工商管理研究》：
最近，中央多次提出“供给侧改革”的理念和要求，李克强总理强调必须继续从供需两端加大结构性改革力度，以创新供给带动需求扩展，以扩大有效需求倒逼供给升级，实现稳增长和调结构互为支撑、互为促进。作为公共管理专家，您怎样理解这一理念和要求，以及它与市场监管的关系？
蓝志勇教授：
这两种经济理论对我们并不陌生。先讲需求经济学。美国1929年到1933年的经济危机，引发了罗斯福政府对市场的大干预，凯恩斯主义应运而生。凯恩斯在他的《就业，利息和货币通论》（1936）一书中，系统批评了经典自由市场理论的不足。他的有效需求和就业理论驳斥了传统学派“就业均衡的假设”，他认为由于有效需求（总需求函数与总供给函数相交）不足，有人失业的情况是常态。有效需求表现为收入的消费。当就业增加时，收入也随之增加，消费也会增加，但不如收入增加得快。因此经常引起需求不足，即对消费物的需求和对投资物的需求。他用“三大理论”或“三大基本心理规律，”一是边际消费倾向递减规律，二是资本边际效率递减规律，三是流动偏好规律来对抗自动均衡理论的五大原则。他认为，简单价格机制解决不了市场均衡问题.消费需求不足和投资需求不足会产生大量的失业，形成生产过剩的经济危机。解决失业和复兴经济的最好办法是政府干预经济，采取赤字财政政策和膨胀性的货币政策来扩大政府开支，刺激消费，降低利息率，增加投资，以提高有效需求，实现充分就业。进入良性经济循环。供给经济学是上世纪七十年代开始流行的经济思想。代表经济学家有罗伯特·孟德尔、阿瑟·拉弗、万尼斯基、诺尔曼·图尔和保罗·罗伯茨的激进派和以M·费尔德斯坦为代表的温和派。他们认为当时美国经济的关键是生产力不够，供给不足，而不像凯恩斯主义者所说的那样，是由于社会总需求不足。他们认为供给创造需求，为了刺激生产，必须增加资本积累，减富人的税，让他们有更多的钱投资和创新，鼓励生产积极性，减少国家对经济的干预，减少政府支出和福利支出，控制货币供应量。供给经济学派的理论和政策被里根总统接受，以此为依据推行了大规模的改革。
其实从公共政策的角度来看，供给和需求都非常重要。70年代时，西方工业化水平很高，生产能力强，能够很容易满足百姓生活的基本需求。凯恩斯的三大基本心理理论是有道理的：边际消费递减、边际投资回报效益递减、加上流动偏好，使得需求跟不上生产出来的产品。发展经济就需创造需求，鼓励消费，让需求拉动生产和经济发展。这个情况，符合中国现在产能过剩的现实情况：有产能，但消费不足，生产和经济发展上不去。所以，需求拉动是重要的。凯恩斯的问题在于，提供了赤字财政、加大了货币供应和投资，消费依然不足。老一辈人不花钱，年轻人有钱没处花。必须要有新产品。
供给经济学派认为，发展经济就需创新产品，用新的吸引力强的产品拉动需求。比如说新电脑、新手机、三维电影、汽车、环球旅游等过去少和没有的东西可以创造需求。这一理论有时代的原因。这一学派认为，有了供给才可能有消费。但没有解决好消费能力的问题。就是说，光有新产品还不够，人们要有钱消费，要有很多高工资的就业群体有购买力。中国现在的房地产市场就有这个问题，供给很多，需求也很多，但有需求的人没钱买已经存在的住房。这就是供给经济学理论面对的最大问题。
作为一个公共管理学者，我认为在国家决策中要审慎使用经济学理论，不能一边倒。我赞同需求和供给“两手抓”。在政策层面，在基本生活需求方面依然要需求驱动。国家要保证百姓的基本生活资料生产的需求得到满足（如：粮食、住房、基本医疗教育条件、环保、供水、供电、生活起居等），并限制资本对这些产业的控制。在技术创新和新产品开发方面则可以完全放开，走百分百市场之路，鼓励创业创新，不怕失败。用国家社会保障和事业救助的方式保生活底线，但不补贴创新失败和金融风险失败。真正的创新者，努力的目标不仅是通过创新得到的利益，更是一种信仰的追寻。盖茨、乔布斯和波茨伯格、屠呦呦等人，都是很杰出的代表。对于他们，创新是一种事业，一种追求，一种兴趣。很多科学家、企业家从创新中得到的回报不是金钱而是创新的成功喜悦和骄傲。而功利性的创新，对社会、人类并不一定有可持续的价值，反而鼓励钻营和投机倒把。所以，公共政策从社会整体的宏观利益出发，从捍卫公共价值不失灵的角度考虑问题，将政策分类，以政治经济学为基础，即关注经济效益，又关注政治、社会、文化传承和民间心理的需求。不仅关注经济理性，同时还兼顾政治理性、社会理性和历史传承。这一点，或许是公共政策学家与传统经济学家的区别。当然，许多优秀的现代经济学家，早就超越了简单的经济效益思考，开始关注更加宽泛的公共政策问题。所以说，市场监管，既要关注民生的消费需求，也要鼓励创新产品的开发和市场化，还要关注新的创新产品是否确实创造需求、推动需求，并能够以创新供给带动需求扩展，以扩大有效需求倒逼供给升级，实现稳增长和调结构互为支撑、互为促进的格局。 OLUGI