公用事业一般指的是从事最基本、最核心的、具有自然垄断属性的公共服务的各项事业，也常常被认为是城市基础设施建设、管理和市政服务事业。由于它的自然垄断属性，从事公用事业的企业和组织都往往在政府规制的严格管理和监控之下运营。作为一种准公共产品，公用事业具有基础性、垄断性、网络性、外部性、公用性、地域性和整体性的特点(仇保兴、王俊豪，2014)。在生产规模、生产者、产品质量和价格方面都受到政府管制。传统上，大部分公用事业类的服务都由政府主导生产和供给。尤其在第二次世界大战结束后，全球都聚焦于城市基建和经济复苏，欧洲各国的公用事业和基础设施建设都采用政府高度垄断的方式。当中也有部分由私营企业以特许经营的方式进行，而这种方式，在20世纪的70和80年代西方私有化和分权化改革时，得到社会更广泛的接受。

在中国，过去曾长期实施计划经济，资源配置由政府的政策决定，而不是通过市场机制。公用事业基本由政府单方投资，由国有企业运营，价格由政府直接控制，生产成本和供求对价格影响不大。在计划经济的传统体制下，企业对公用事业和基础设施的建设和经营没有实质的决策权，一切由政府行政垄断，低效生产、成本高昂、人员臃肿和服务质量下降等问题普遍存在。由于没有竞争，也不存在倒闭和追求利润的压力，国有企业的亏损由政府补贴，落后的生产技术和管理方式难以得到迅速或根本的改变。

改革开放以来，中国引入了市场机制，出现了民企和外企。经济增长强劲，社会的生活水平提高，生产方式也出现了巨大的转变。人口的急剧增长和城镇化的高速发展，使人们对公用事业服务的需求出现了爆炸性的增长，单靠地方政府的投资，导致公用事业和基础设施的供给落后于社会的刚性需求。在这种情况下，一些具有公共性的行业开始引入民企参与公用事业的投资和运营。

2013年以来，国家经济增长由高速转向中速，GDP增速减慢，政府财政收入增长亦开始放缓，然而社会发展对公共服务和基础建设的需求不会因“新常态”而减少，而是随着社会生活水平和城市的可持续发展而不断上升。提升公共服务的质量和加快基础设施建设需要大量的资金投入，这与政府面对的财政收入增长放缓形成一个矛盾的局面。

PPP是西方20世纪80年代改革以来曾风行一时的政府与市场合作的方式。根据世界银行的定义:PPP是指在公共资产和服务的提供中，政府与私营部门之间签订长期合作合同，私营部门承担管理责任和一部分风险，将其回报与业绩挂勾的一种协作方式。在学术界，有学者把PPP界定为一些复杂的、多方参与和被民营化的基础设施项目，是企业、社会贤达和地方政府官员为了改善城市状况而进行的一种合作(Davis，1986)。更广义的PPP则是指公营和私营部门共同参与生产，提供物品和服务的任何安排，包括合同承包、特许经营和补助等(Savas，1999)。因此，通常可从三个不同层次来理解PPP:一是政府与市场共同生产和提供公共产品;二是由多方参与，以民营企业为提供主体的基础设施项目;三是为改善城市生活，由政府、市场和社会组织共同合作的活动。达霖·格里姆赛(Grimsey，2007)强调PPP对基础设施供给提供的支持，项目的结果是私营实体为公共基础设施提供服务。王俊豪(2014)认为，公营部门与私营部门之间的所有合作都可以视为PPP，私营部门在PPP的参与程度呈光谱式排列，由最简单的合同外包到产权转让和合资合作等，都可以纳入PPP。

中国政府近年非常重视PPP的发展，在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中，多次提及要促进政府和社会资本的合作。2016年5月，国家发改委、财政部联合下发《关于进一步共同做好政府和社会资本合作(PPP)有关工作的通知》，提出大力推进PPP的发展。在中央和地方政府的政策推动下，全国PPP的项目数量和投资金额持续上升，根据财政部的全国PPP综合信息平台项目库的资料，至2017年9月，全国入库项目合计共14220个，累计投资额达17.8万亿元人民币。

PPP被广泛用于基础设建设和社会服务，主要原因是仅靠政府的资源和力量无法满足社会对公共服务的需求，需要通过市场资本和生产方式，以发展效率为导向，满足社会的公共需要。在实践中，不少PPP项目的发展成效与社会期望之间存在落差，一些地方更出现政府回购和逆民营化的情况，意味单纯以经济效率为发展导向的方式存在不足。近年来，学术界已有一些关注PPP可持续发展、价值冲突和公共价值的研究，其焦点开始由PPP的效率追求转向“代际公平”、环境和利益者的价值矛盾、问责制、透明度和回应性等等(熊伟、诸大建，2017;宁靓、赵立波，2018;Ｒeynaers，2014)，为PPP开辟了新的研究方向。但是，这些方向的研究仍处于刚起步阶段，相关文献的数量较少，在广度和深度上仍有很大的探索空间。本文关注如何在理论层面，克服PPP中单纯经济理性所带来的不足，试图从公益性视角，引入公共价值失灵理论来补充单一经济理性的局限，完善PPP的理论体系。

(一)市场失灵理论的解释力不足

公用事业PPP的政府干预，是影响PPP成败的重要因素之一。若政府让私营企业按照市场机制在公共服务和基础设施建设的领域内自由活动，由于垄断的特点，当市场追求私利达到某个程度时，可能会侵害社会公共利益。相反，政府过度干预市场运作，则可能影响市场效率和创新，同样不利于社会长远发展。政府与市场关系的有两个极端:一是指令性计划经济，由代表国家利益的中央政府主导资源的配置和消费分配，以实现经济均衡，同时通过财政手段降低社会分配的差距。在计划经济中，政府有权支配大部分的资源分配、投资、就业安排、工资水平和产品价格，政府几乎取代了市场的作用，所有个人经济的动机受到压制。计划经济虽然没有效率的优势，但将市场活动完全压制，故容易解决市场垄断和外部效应等市场自身难以克服的问题，对一些经济资本存量低的地区或发展阶段，可促进经济的稳定和高速发展。二是“自由放任主义”，是指政府只去做社会需要，但市场办不到的事情，其余一概由市场机制自行解决。现代自由主义经济学之父亚当·斯密(Smith，1776)是“自由放任主义”的支持者，他认为市场是人类经济生活中经过长期发展而形成的一种制度安排和人与人分工合作、效率最高的共赢机制，有自我调节能力，只要能满足几个基本的条件，例如没有垄断、没有信息不对称、没有外部负效应、没有交易成本问题没有公共产品供给不足的问题，就可以高效运转，使资源配置达到帕累托最优状态。因为，追求私人利益是人的天性，市场在这只看不见的手的引领下，通过价格的作用，人们不断进行竞争和合作，令双方得到互利和收益，最终促进社会整体利益，使社会得到发展(Smith，1776)。

亚当·斯密的理论以当年英国资本主义萌芽为背景，工商业发展处于建设阶段，当时的社会远没有今天的社会复杂。约翰·凯恩斯(Keynes，1936)是亚当·斯密之后的另一位重要的经济学家，他主张政府干预和积极推动市场。凯恩斯认为，市场存在边际消费倾向递减、资本边际效率递减和流动偏好三大规律，导致有效需求普遍低于社会的总供给水平，单靠市场机制是无法解决例如失业等问题。在《就业、利息和货币通论》一书中，他强调资本主义本身不会达到市场就业均衡的结果，要解决市场就业问题，政府必须主动推出政策，以增加需求和投资。凯恩斯的经济理论以当时英国经济失调和严重失业为背景，他不反对市场的作用和对社会带来的效益，只是提出政府如何能克服市场周期，使市场走出萧条和促进发展。在20世纪30年代世界性大经济危机后，凯恩斯理论登堂入室，成为很多国家的主流政策思想，对政企关系有重要影响。后来的保罗·萨缪尔森(Samuelson，1948)是凯恩斯主义的代表人物之一，他认为政府干预市场活动具有必然性，亚当·斯密的经济理论指出，只有在完全竞争和不存在市场失灵的前提下，市场这只看不见的手才能引领市场实现最优，而市场出现不完全竞争、外部效应、公共产品供给不足和信息不对称是一个必然现象。有人的地方必然会促使这些问题出现，市场就会失灵，资源无法获得最优配置(Samuelson，Nordhaus，1948)。市场失灵的说法，逐渐成了政府干预市场的重要理论支撑。

随着时间推移，公共利益规制理论、规制俘虏理论、放松规制理论和激励性规制理论先后成为学术界探索的焦点。公共利益规制理论认为，如果出现市场失灵问题，社会就会出现低效生产和不公平，政府就应基于这个原因去干预市场，避免社会受到价格垄断和市场行为的侵害。但也有研究指出，政府规制可能降低准公共产品的质量，扭曲价格机制对市场的创新动力。规制俘虏理论认为，政府是被生产者所俘虏控制，作出实质是有利于生产者的规制。企业可能向政府提供有利于自身的虚假信息，希望政府制定有利于自已的政策，出现“政府管制俘虏”的情况，政府被企业俘虏，企业间接操纵政府以实现谋求企业自身利益的目的。另外，有研究指出，政府总是向能提供政治支持的利益团体花费资源，因此，这些团体能在政府规制中受益，利益团体的影响力越大，在政府规制中得到的利益越多。放松规制的理论基础是政府失灵理论和可竞争市场理论，公共选择理论的经济人效应认为，政府官员都以追求自身利益最大化为目的，导致资源浪费、公共支出规模过大和低效生产，这样就会出现政府失灵现象。而可竞争市场理论认为，如果市场存在超额利润，且容许潜在竞争者迅速进入，就能使现存的企业维持低成本和高质量的生产，无需政府干预市场价格。激励性规制是指，政府对受规制的企业给予提高效率和竞争压力的正面诱因，使企业积极提高内部生产效率。

在实践方面，美国政府多年以来的改革路线存在失衡，现代资本主义制度下的市场有内生性缺陷，是现时西方政治文化和社会治理的脆弱因素。西方盛行的小政府政策和强大的资本势力导致社会失衡。怎样去把市场管理好，让市场在充满活力和生产力的状态下，发挥为社会创造利益的公共功能，限制市场对公共利益的侵害，是现代公共管理的重要课题。

随着社会的不断发展，人们发现市场失灵理论对公共问题的解释力越来越不足。在政府规制缺位的情况下，垄断、信息不对称、外部负效应、公共产品供给不足等市场失灵现象，是常态而非偶然和个别现象。单纯追求经济收益和回报，结果必然是危害公共利益或分配不公平。否则就不能解释，为什么数百年来，世界范围内的贫富悬殊会越来越多(Piketty，2014)，也不能解释为什么在所有国家的公益领域，如公共交通、基础设施建设、公用事业，医院、保障住房、教育，甚至饮用水工程，都需要靠财政税收的补贴，这里面与公共产品的属性有很大的关系。

(二)PPP需要更新的理论支撑

传统经济学家把所有的产品分为两类:一是私人产品，可以供个人消费，有排他性，能够帮助收回成本和收益的产品;二是公共产品，难以分割，没有排他性，是只能供大众消费的产品。这类产品难以收回投入和盈利，要靠政府税收维持。后来的研究发现，还有一类产品介乎于两者之间，是准公共产品。这类物品有许多特点，如自然垄断，有公益性，在一定的程度上(例如说村里的池塘等小范围)难以排他。在准公共物品的消费中，存在一个“拥挤点”。当消费者的数目增加到该“拥挤点”之前，每增加一个消费者的边际成本是零;而达到该点之后，每增加一个消费者的边际成本开始上升;当达到容量的最大限制时，增加额外消费者的边际成本趋于极大。因而，“俱乐部经济理论”认为，消费同一社区的公共物品的消费者同为俱乐部成员，每个成员消费的数量与质量的效用都是其他成员消费效用的函数，但总的来说，任何成员的收益必须大于他所负担的边际成本总额(Brown，1985)。在中国现发展阶段，巨大的人口规模，消费需求的增长，和高速发展对自然环境的索取，使拥堵已经成为常态，包括地域范围较大的蒙古和新疆的草原，虽然有辽阔的江河地区的饮用水、清洁的空气，也都出现拥堵了和竞争消费现象。更不用说中小规模的医疗、教育、道路基础设施等产品。另外，信息技术和计算技术的发展，也使得过去难以排他和计算的产品消费变得容易跟踪、甄选、计算、记录甚至排他。所以说，在新的历史时期，所有的公共产品都可以按私人产品计算和排他，而所有的私人产品的消费，包括吸烟、吸毒、开汽车、住豪宅，也未必没有侵犯公益的公共属性。其关键点，就在于两个字———拥堵。

因此，在现代社会，私营企业、公营部门，以及PPP，都不能单纯只考虑经济回报和风险规避。公私合作的PPP，在提供公用事业服务和社会基础设施建设服务的过程中，常常处于时代需求的最前沿。它游离于政府的官僚体系运行之外，参与市场运营，追求效率;它不同于私营企业只以盈利为重点，是追求公益。从这个意义来说，公用事业领域的PPP，在我们这个时代具有特殊的意义，需要更新的理论支撑。

PPP的理论体系在新公共管理的背景中萌芽和发展。新公共管理的代表人物奥斯本(Osborne，1992)在著作《改革政府:企业家精神如何改革着公共部门》中强调，政府的角色是掌舵人，由市场负责划桨，建立以市场效率为导向的政府，尽力满足顾客的需求。20世纪70和80年代的西方面临经济危机和政府运作低效的问题，新公共管理的思想获许多国家的政府接纳和采用，也曾成为部分公共行政学者们的研究热点。随着学术界对经济理性的研究越来越深入，人们开始观察到掌舵人政府的不足，其中，以登哈特(Denhardt，2000)提出的新公共服务理念较受广泛关注。登哈特针对当时盛行的新公共管理运动中的企业家政府的缺陷作出批判，他以公民权理论、社区公民社会理论、组织人本主义和新公共行政，以及后现代主义公共行政为基础，营造出有异于传统公共行政和新公共管理的理论氛围，提出新公共服务的理念。新公共服务认为，政府的职能是服务，而不是掌舵。政府不是为服务顾客而存在的商业机构，也不是驾驭或管理社会的掌舵人，政府的存在是要帮助公民实现他们的共同利益(Denhardt，2000)。同时，登哈特还强调公共利益是政府追求的目标而非副产品，重视人而不是生产效率、公民权和公共服务比企业家精神更重要。虽然学术界对新公共服务能否成为一种研究公共行政的范式仍存在不同的看法，但新公共服务却一针见血地指出经济理性的缺陷，启发学者们在这个方向的后续研究。因此，由经济理性的发展而成的PPP理论体系存在局限，对实践上的解释力和指导力都不足，单纯追求经济目标的PPP不能满足社会的需求，需要更新的理论支撑。

(一)以公共价值为导向的PPP

在新公共管理运动经济理性的气氛笼罩下，关注公共利益维度的学者们不断进行创新的思考和探索，其中对公共价值的研究被视为新兴的探索领域。学术界对公共价值暂未有统一的定义，现时主要围绕结果主导的公共价值和共识主导的公共价值两条主线进行研究(王学军、张弘，2013)。

在以结果主导的公共价值方面，以穆尔(Moore，1995)的研究最受广泛关注，他于1995年提出创造公共价值的观点。当时全球正掀起新公共管理运动，由于政府过度追求经济效率而忽略了公共管理者的工作价值，穆尔提出对公共价值进行研究，认为公共价值是公民对政府期望的集合，政府的工作就是要主动创造公共价值。公共价值可从两个方面得到体现(Moore，1995):一是政府为满足社会的需要而提供公共服务;二是在提供公共服务的过程中，政府的公平和公正运作促进社会整体的公平和公正。穆尔构建了公营部门“战略三角”(thestrategictriangle)理论模型，指出公共管理者围绕公共价值思考时必须要考虑的三大因素(Moore，1995):一是战略目标，是指公营部门的活动和追求的目标，应该受到公营部门建立的公共价值所指导。而公营部门要时刻地根据社会环境的变化评估自身的工作和价值，考虑公众、服务对象和相关利害关系者的感受，思考是否已实现社会期望的公共价值;二是环境因素，要解决公共活动合法化的问题，公营部门的活动需得到公民和利益相关者的支持，将公共价值以法律的形式保障和落实;三是运作能力，在实现公共价值的过程中，需确保有足够的财政、人力和技术资源。穆尔的观点将传统公共管理者的角色由行政执行者和掌舵人，转变成公共价值的探索者，政府不单是只为完成工作要求而开展一系列活动的组织，还有是判断什么是公共价值的重要机构，与公民共同探索和创造公共价值。传统公共行政提倡政治—行政二分，政府的价值观是中立的。新公共管理则重视管理主义，提倡竞争化、民营化和分权化等，将大量的市场制度和私营部门的管理方式引入到公营部门，追求工作效率，其工具主义的理性完全遮盖价值理性(王学军、张弘，2013)。以结果主导的公共价值理论则强调价值由集体决定，集体包括公营部门和公民，公共价值作为公共行政的目的，以政府活动展现。因此，公共价值是源于社会上各成员的共同价值，透过公众参与和政治协商聚集。政府围绕公共价值为目标配置公共资源，在这一过程中由公民的集体偏好作引导，这些偏好包括生命安全、自然环境保护、经济发展和社区建设等。公共价值与公共产品和公共利益相比，主要的区分在于公共价值可由政府与公民共同认可和生产。

以共识主导的公共价值强调以认知为基础，追求公共利益。共识主导公共价值的代表人物波茨曼教授(Bozeman)于1987年在著作中提出社会上《所有的组织都是公共的》，一些组织的公共性可能比另一些组织强或弱，这是因为政治权力可以影响所有组织的一些行为和过程，而公众对政治权力是具影响性的。许多私营部门从公营部门中取得大量资源，而公营部门又越来越依赖私营部门，私营部门受到公营部门的约束和限制，私营部门一部分的收益亦需上缴予公营部门，这样使许多组织都难以被归类为公还是私，是公还是私亦都不太重要(Bozeman，1987)。以PPP方式推进的公用事业和基础设施项目，基本都有这种公共组织的特性。波茨曼认为，公共价值是关于权利、义务和规范形成的共识包括三个方面的规范共识:一是公民和组织团体应该或不应该享有的权利;二是公民和组织团体之间的义务;三是遵守会影响宪法和社会运行的规则。

波茨曼在2002年发表的《公共价值失灵:当有效市场可能不作为》一文中，重申他1987年的著作中对公共价值失灵的思考，认为公共价值建基于公共利益，当政府和市场所提供的产品和服务无法获得公共价值时，就会出现公共价值失灵(Bozeman，2002)。波茨曼对公共价值失灵提出了七个核心指标(Bozeman，2002):一是各种社会价值的表述和集合机制失灵，是指政治代表、政策制定和决策程序无法反映公共价值;二是公共领域垄断失灵，非公共权威在公共利益领域与公共权威竞争;三是少数利益集团囊括和侵夺大众利益，例如少部分学校取得了社会较多的资源，而大部分学校只能获取有限的资源，影响每个学生都能接受同等教育的权利;四是公共价值得不到充分的实现，指社会缺乏足够数量的公共价值的提供者，公共需求得不到充分满足;五是短期行为威胁到长远的公共利益，例如多收税危害经济发展，影响下一代生活;六是用替代品来替代不可替代的公共资源(土地，环境);七是市场交易威胁到基本人性价值，人体器官交易就是一个明显的例子。

虽然结果主导的公共价值和共识主导的公共价值的研究方向有所分区，但两者也有关联之处。首先，两者都是以共同的社会基本价值为基础。第二，共识主导的公共价值贯穿于结果主导的公共价值实现的整个过程，为实现公共价值提供制度支撑。最后，两者的最终目标都是为了实现公共利益(王学军、张弘，2013)。与经济理性相比，公共价值具有更广和更深的内涵，公共价值已包含了政府需向社会提供充足公共服务的要求，当中的效率生产作为提供公共服务的工具和手段。因此，公共价值的理论对PPP实践具有更宏观的指导性，它不是单纯关注效率，而是关注公共利益能否被实现，兼顾了目标理性和工具理性。近年有学者提出以可持续发展为导向的PPP，强调短期经济效益对社会和环境的长期影响，可持续发展和公共价值都是研究经济理性存在的缺陷和以公共利益为目标，但两者对问题的关注点和实现目标的方式有所不同。可持续发展以经济体运行对资源过度损耗的情况为关注点，核心问题是当代人对需求的满足不应损害后代人的发展;而公共价值的关注点是政府活动未能完全发挥社会期望的价值，核心问题是公共政策如何实现公共利益。可持续发展提倡经济、社会和环境的协调发展，适当地牺牲经济效率，减少对社会和环境的损害;公共价值追求是通过政府干预和政治过程，实现集体偏好和满足公共需要的过程。可持续发展与公共价值无目标上的冲突，因为可持续发展也是社会共同的期望，即包含在公共价值的理念内，在PPP内引入对公共价值的思考，是完善PPP理论体系的有效路径。

(二)公用事业PPP的发展需防止公共价值失灵

在经济理性的追求下，以市场失灵理论作为指导政府干预的理论支撑，当PPP项目出现不完全竞争、外部效应、公共产品供给不足和信息不对称时，政府就需要发挥防止效益损失的作用。同样，PPP的发展需要一个类似市场失灵这样的理论，防止公共利益损失。以共识主导的公共价值可对PPP的政府干预起指导作用，透过遵守权利、义务和规范形成的共识，使PPP的公益性得到强化。波茨曼提出的防止公共价值失灵理论和七个核心指标，可为公用事业PPP的政府干预提供兼顾公益性和效益性的理论支撑，并转化成以下七个防止PPP公共价值失灵的行动指标。

第一，反映社会集体意志。PPP旨在满足社会集体共同需要，由市场代替政府提供公共服务，而不是单纯的为顾客服务，当中需体现公民的权利和义务，反映社会的共同偏好和选择。因此，市民有权参与和监督PPP项目，并可以影响PPP的过程和结果。例如公共交通服务的收费金额应该跟市民的满意度一并考虑，信息透明、回应性和公众参与等都不可缺少。

第二，确保必须性的公共垄断。生产公共服务的工作由政府向市场转移，但确保社会获得公共利益的责任不应被转移。在PPP中，对公共利益具关键影响性的权力和资源应由政府拥有或控制，例如城市供电用途的基础设施虽然由企业建设，但基础设施对城市供电具有关键性和基础性的作用，其所有权最终应该归政府所有。

第三，公平的服务。政府有责任保障每个市民都享有同等质量的公共服务，实现公共资源公平分配的原则。在PPP中企业获得政府的合法授权，配置公共资源以生产公共服务，在服务提供上不应偏离公平原则。例如公共巴士服务不应只集中于人口密集的市中心区，偏远地区的市民也有权享用同等质量的公共巴士服务。

第四，保证社会存在充足的公共利益提供者。在市场中，当服务供应量未能追上需求时，消费者需承受高昂的价格，但在公共领域中，市民需承受公共服务不足而造成的社会公共问题，例如公共医疗服务供应不足导致疾病传播，威胁市民的健康。因此，政府应确保PPP的市场参与者充足，保障公共服务的供应量，而且，各参与者的良性竞争可提升服务质量和降低价格。

第五，重视长远的公共利益。PPP是政府与市场的长期合作关系，过于追求短期经济利益会对社会和环境造成严重的损害，例如低成本的燃油发电带来空气污染，危害市民身体健康。在PPP中，政府应干预企业的单纯经济理性，适当地牺牲经济效率，协调社会和环境的发展。

第六，不可替代的义务与责任。对市场来说，一切都可通过价格计算和补偿，但在公共领域，例如环境污染是难以通过价格计算的，而且相关的负面后果由市民共同承受。在PPP中，政府会采用合同方式订定企业生产的服务质量和违反的罚则，但企业会在保证服务质量与违反的罚则中作经济理性的选择。例如供电企业可能以缴付罚款替代提升供电稳定性的高成本投资，让市民承受突然停电而造成的社会损失。因此，政府应阻止市场意图寻找公共利益的替代品，以免PPP成为纯商业化的市场行为。

第七，防止市场交易威胁公共利益。市场上每天都发生大量自发性的交易，交易双方透过交易活动促进自身利益的最大化，但市场的成功不等于社会的成功。例如公共巴士公司为应对巴士班次的增加，长期安排巴士驾驶员做有偿的超时工作，公共巴士公司与驾驶员的交易为双方带来经济利益，但驾驶员疲劳驾驶会增加发生交通意外的风险，威胁乘客和道路使用者的安全。

在过往的PPP项目实践中，不少PPP项目的结果是与基础设施建设和高水平公共服务的目标背道而行的。政府向市场放权，可是换来的往往是集团为了自身利益而忽视了公共利益;政府给了市场垄断与权威，却换来市场对社会的诉求的麻木和回应不足。在PPP的过程中，公营部门与私营部门分享权力，但公营部门也容易被私营部门所俘虏，可能会对公共利益造成损害。在PPP中引入对公共价值的思考，从理论层面弥补掌舵人政府的不足，克服工具理性导致单纯追求经济效率的问题，为PPP的公益性和效益性双向发展提供完善的理论支撑。同时，公共价值失灵理论可有效取代市场失灵理论，为PPP的政府干预提供具体的行动指标，对理论和实践都具有重要的意义。随着我国的经济和社会发展，新时代带来的公共问题越来越复杂多变，经济、社会和环境之间的发展冲突不断加剧，政府与市场的合作关系越趋紧密。今天，社会对PPP的期望已由最初的缓解财政压力和提升生产效率，转向满足集体需要和实现社会共同价值。为使PPP不负所望，政府应尽力防止公共价值失灵，并且用公共价值是否失灵、而不是市场是否失灵，作为判断PPP是否成功，政府是否需要加大、还是减弱、或者改善对市场的干预的准则。