*原文发表于《地方治理研究》2018年第1期
摘要：地方政府是现代国家治理体系中举足轻重的管理单元。老区虽然有地域交通不便、能源局限、工业基础薄弱、商业文化不发达、创新能力不强等发展劣势，但具有优良的革命传统，有敢于担当、勇于牺牲、吃苦耐劳的精神。老区的发展目标，不仅要关注精准扶贫，而且要全面深化治理改革，努力成为新时代创新发展的前沿。建立开放、包容、市场导向和人才引领发展的地方治理体系和人才发展环境，让各地的人才为老区服务，关注老区的发展，是一个能够帮助老区走向未来的有效途径。
一、引言
党的十九大报告指出:“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”“我们要在继续推动发展的基础上，着力解决好发展不平衡不充分问题。”实现这一目标，地方治理创新具有重要的作用。
地方政府是现代国家治理体系中举足轻重的管理单元，是人类不断发展、走向未来的充满活力、创新力的重要推动者。
在农耕时代后期，人们开始建筑城堡，最初是用来保护氏族、地方豪强或蓄奴者的安全;后来发展成为工匠、商铺集聚，休闲人、文化人和教育者的活动中心。这些早期以地方管理或服务为中心的城邦，可以说就是早期地方政府的雏形，也是地方管理的政治经济和社会活动中心。后来，在人类文明继续发展的过程中，氏族、城邦甚至民族国家之间开始互相兼并、征服和同化，一些城邦国或治理区域被征服，以地方管理和服务为第一目的的政府的地方功能被削弱和改造，地方政府逐渐成为中央的大封建领主对辽阔疆土的统治工具和财富的供给地。因而，除了繁华的京城都市，大多数地方政府(分封的领地或是郡县的建制)只是维护中央统治、奉献贡品和税收的管理单元。如是，为了缴纳税收和摊付中央政府战争费用，地方自身的经济和社会生活往往得不到长足的发展。但也有一些例外的情况，比如，五代十国或南宋小朝廷时期的一些繁荣的地方经济，都发生在中央政权弱小和对地方失控的背景下。
到了民主、民生优先的现代国家意识深入人心的时代，地方政府成为执行国家行政政策、贯彻国家意志、协助国家治理地方的行政臂膀。它们执行中央政策，制定和实施地方决策，维护和改进地方政治经济社会环境，进行基础设施建设，提供公共服务。但是，在相当长的一段历史时期内，由于社会的简单性、政治理念的不确定性、管理技术的不发达，政权的维护是国家管理者的首要关注，而地方的建设和发展以及对民生的管理和服务，往往得不到应有的重视。
随着社会的进一步发展和生产力的不断提高，国家、社会与公民关系的新理念不断明了，社会结构更加复杂多元，科学技术日新月异，经济活动日益多样，全球化趋势深入社会的各个角落，以地方政府为主导的、能够造福一方的地方管理的重要性便重新显现出来。人口的增长、地方服务要求的提高、地方发展和扩张过程中的土地兼并、地方人口的卫生健康、环保、基础建设等许多问题，都客观上要求提高地方治理的水平。同时，教育的普及、地方人力资源的大规模开发，也使高质量的地方治理成为了可能。
进入新时代，我们要什么样的城市?要什么样的县域?如何管理我们的城市和县域?如何处理城市与农村的关系?如何发展社区?如何让乡镇成为城市与农村的桥梁?这些都是地方治理迫切需要解决的问题。当然，从行政体系来看，有独立财政能力的一级政府(比如市、县政府)才算完整的地方政府。有一些改革开放过程中要求扩权强镇的镇政府，也获得了相对完整的地方政府的管理特许权。
本文在中国特色的社会主义建设和“不忘初心、继承优良传统、走向伟大未来”的理想和话语体系中，寻求中国经验与现代治理与创新理论的共同点和相通之处，期望引起关注，以实现中国与世界先进理念的接轨、老区与发达地区理念和方法的接轨，一方面加强对国内、国际经验的学习，另一方面更好地审视和发展自身，提高治理能力，走向未来，走向伟大振兴。
二、治理与创新
理论治理(Governance)与创新是近年来学界讨论得非常多的两个关键词，也是地方治理创新需要界定清楚的核心概念。在讨论老区地方治理创新战略之前，有必要先对这两个概念进行一个简短的回顾。
(一)治理理论
治理的经典定义是“统治与控制”(Governance Broadly Refers to Rule and Control)。天下大治就是天下太平，国泰民安。用什么方法达到大治，是历代统治者孜孜追求的目标。从这个意义上说，治理是一个既古老又现代的词语，它的内涵非常广泛和深刻，在东西方都有悠久的历史传承。
我国古代的政治家和政治哲学家们都对治理有过不同的理解。西周时期注重治理中礼仪的重要性，因为他们认为礼仪可以有效维持社会秩序和稳定。孔子推崇克己复礼，孟子坚持民本思想，认为人民利益是治理的最高目标。老子认为“治大国如烹小鲜”。秦朝迷信暴力征服，汉代注重将军事力量与文明教化结合起来，唐朝则遵奉“君，舟也，民，水也，水能载舟亦能覆舟”。
在西方政治哲学的发展历程中，治理也是一个经久不衰的话题。古希腊城邦就有哲人谈治理。柏拉图倡导正义、节制等美德。亚里士多德把人看作是天然的政治动物，认为政治学应当研究社会中各色人物的政治行为，最终应当为政治共同体谋求稳定和发展。理想国中的治理是圣人般的哲学王的治理，保护财产、维护公正，推动公共之善和公民美德。罗马时代，除了已有的贵族民主，还有后来的专制统治。到了中世纪以后，新一代功利主义思想家马基雅维利则主张，统治者为了担负起对国家的责任、为了获取荣耀和不朽名声，可以用不同的手段治理国家，治理意味着政治稳定、避免腐化堕落。进入启蒙时代，托马斯·霍布斯强调君主专治的重要性，而约翰·洛克强调保护不可剥夺的生命权和可以转让但是神圣不可侵犯的财产权。这个时代的主流思潮信奉个人主义和自利假设，强调小政府和放任政府。同时代的卢梭则批评启蒙时代所强调的个人主义和自利主义造成了嫉妒、竞争、等级等邪恶，会使人们堕入深渊，因此，要通过构建社会契约来实现善治。卡尔·马克思沿着卢梭的道路，将其思想发扬光大，认为通过阶级斗争和无产阶级专政来实现善治，依靠的还是国家机器，只不过是无产阶级的国家机器。美国的宪法制定者们则深受启蒙运动思想的影响，强调个人主义和公民权利，他们认真讨论过两种治理模式:一是杰弗逊倡导的民主治理模式，主张通过民主参与和约束政府来实现自由、民主和保护天赋权利;另一种是汉密尔顿倡导的政府类型，主张政府应实行集权控制，深入管理社会生活的各个领域。最新的对治理的讨论则始于20世纪八九十年代的世界银行。当时，世界银行资助的许多发展中国家腐败、低能、低效、专制，滥用通过世行项目借来的款项，但作为国际民间组织，世界银行又—91—新时代地方治理创新的机遇与挑战不能直接干预别国政治，因而提出用公民和民间组织的力量，参与协作治理，对政府行为进行监督、问责。许多学者参与和推动了近些年对治理的研究，他们把治理界定为公平而有效的惯例和组织制度，国家权威要强调效率、效益、参与民主、法制、开放、透明、回应、问责、公众舆论支持、公平公正、有战略目标。这也是近年来大力提倡的善治，追求民主、效率和高尚的道德标准，治理需要“能够有效地服务于公共福祉，和平更换政府管理团队，有效管理政府自身、合理执行政策。是公民和国家相互尊重、职能机构有效地管理经济和社会活动的状态”。
根据对上述政治思想史的回顾，笔者归纳出六种不同的治理类型:一是前现代民主治理，维护贵族群体利益和城邦利益，教育公民，实现道德目标;二是古代专制威权治理，如封建领主制和奴隶制以及古罗马和秦帝国都属于此类;三是现代早期的马基雅维利型治理，认为管理者是牧羊人，群众是羊，不管是用铁血、绥靖还是蒙骗的手段，只要把羊群治住就行;四是现代自由主义的利益团体民主治理，追求个人利益的极大化和个人与社会之间的互动和相互影响;五是现代官僚型治理，遵循一定的法规原则和法理基础设计制度，依靠科层结构的现代官僚体系进行管理;六是世界银行版的后现代民主善治，关注透明、问责、分权、参与等等。这六种治理类型都有自身的特点和缺陷，但它们的目的有一个共性，就是有效地维护社会秩序，保持社会稳定。
20世纪末到本世纪初，世界银行版的“治理”理念得到广泛的认可，它认为:“治理包括那些决定权力的使用方式、决定公民参与能力和公众决策的传统、制度和过程。”也有学者从评估政府绩效的视角来评价治理，认为治理能力可以通过政府动员政治支持能力(合法性)、提供公共物品能力(绩效)和处理社会纠纷能力(冲突解决)等来度量。这一新版的治理强调公民支持和公民参与，是后现代民主治理。
治理理论放到中国的发展阶段来审视，就应该引入时空性的思考。自孙中山先生提出“天下为公”的口号开始，中国就一直在寻求走向现代化的有效的治理路径，在现代化的道路上不断前进。新中国成立后，中国共产党不断探索如何建设社会主义以及如何发展社会主义。虽然经历了一些挫折，但还是不断发展，尽管发展的水平不是很高，发展程度也不平衡，中国现代化的建设工程也没有完成，还有许多传统的烙印。因而，党的十八届三中全会提出了要实现国家治理体系和治理能力现代化的目标，这也是十九大以后需要继续努力的目标。
但是，中国从传统走来，还没有完全完成现代化的进程，人民的思想意识和价值观还有传统依赖政府的特点，个人的自觉的公民意识也不是很强，管理技术的挑战也非常巨大，所以，治理的创新理论上可以以善治为目标，但实践上需要有一个现代治理体系能力建设的过渡阶段，这个现代治理体系还需要以国家和政府的行政体系为支撑。如图1所示，大椭圆为国家社会，三角为行政管理体系(也称为现代官僚体系)，圆形图案代表市场，棱形为非盈利组织，折叠型为民间联系国际社会的纽带，角圆型为城市政府。地方政府按公司化或现代财团法人的方式运行，灵活高效，便于监督，也在为民服务方面富有创新能力。
图1 现代治理体系图(见蓝志勇、魏明，2014)
地方政府的治理也需要按这个基本框架构建。它的核心还是以科层结构为主干的建立在现代价值观和法理基础之上的行政官僚体系，是社会的主心骨，由优秀的社会成员(训练有素，有现代价值观、工作技能和服务精神的公务员)作为其运行的支撑。“从本质上说，现代治理体系的基础是以民为本的现代人文价值观和为捍卫和弘扬这一价值体系而设计建立的制度体系。它的形式是法理化、制度化、规范化、专业化和透明化。它的运行目标是张弛有度、灵活有序、协调合理、高效、公平和正义。它还是一个不完美的复杂系统，需要不断调整和变化，与时俱进。认识到它的复杂和不完美性，才能在设计和管理过程中留存足够的空间和自反应机制，保障它的自我调节和人为调节的功能。”
关于如何实现治理现代化，胡伟认为，实现我国治理现代化至少包括三个方面的内容:一是形成国家政府、市场、社会以及公民共同参与、良性互动的居民;二是改善政府治理、深化政府改革，这里的政府是狭义上的政府;三是从广义上的政府来说，要形成一个合理的机构。俞可平则认为，国家治理体系是否达到现代化，具有五个方面的标准:一是公共权力运行的制度化和规范化，要求政府治理、企业治理和社会治理有完善的制度安排和规范的公共秩序;二是民主化，即公共治理和制度都必须保障人民当家作主，一切为了人民的利益和权利;三是法治，即宪法和法律是治理的前提和框架，法律面前人人平等;四是效率，即国家治理应有效维护社会秩序和稳定，提高行政效率和经济效益;五是协调，即各个环节、各个要素之间要相互协调。
(二)创新理论
随着技术革命的深化，“创新”的概念也早以深入人心。
“在许多有关创新的定义中，被广泛认可的是在熊彼特定义基础上扩展而来的定义，即:将新的思路、新的理念和新的技术运用到实践之中，创造新的产品、新的工艺流程、新的组织结构和方法、新的人际关系，开拓新市场、提供新服务，以达到增加价值、提高人类生活水平和质量的目的。”这一对创新的诠释，关注的不仅仅是纯科学意义上的“概念创新”或“技术创新”，而是特别注重创新的思路、理念和技术能够带来的社会价值的增值，这是科学技术组织化、社会化和人性化的一个必然结果。哈佛大学教授波特从20世纪80年代开始—12—新时代地方治理创新的机遇与挑战的“国家竞争能力”的研究和论著，对运用创新来提高国家竞争力的思路起到了推波助澜的作用。
国家治理体系创新的目的是提高治理能力，解决发展中不断出现的社会矛盾，寻求和谐社会和可持续性发展。十九大提出加快建设创新型国家，立意高远。而地方政府灵活多元，是极好的创新和开拓的实验田。
改革开放以后的小岗村、温州、深圳、苏南地区，都是走在改革前沿、创新突破的标兵，它们的特点是不满足于现状，探索制度、流程、方法的创新。
中共中央编译局比较政治与经济研究中心、中共中央党校世界政党比较研究中心和北京大学中国政府创新研究中心于2000年联合组织发起“中国地方政府创新奖”，宣传和总结了改革开放以来走在创新前列的地方政府，它们分布在全国各地，主要在浙江、广东、四川、江苏、上海等地。这些创新的努力，有的是从革命早期以来就一直存在的传统，也有的是在改革开放的新形势下不甘落后、努力突破创新取得的成就。
在讨论中国发展模式、发展经验和未来道路的时候，一个十分重要的关注点就是各地进行的治理创新。这些治理创新虽然路径不同，但都取得了成功，其原因就是坚持实事求是、因地制宜。如温州依靠个体能动性进行的创新，江苏依靠集体力量进行的创新，深圳在政策、国企和外资拉动下的创新，上海浦东区域发展性创新，等等。
三、老区人民的新担当、新挑战与新机遇
中国革命的成功离不开中国共产党带领人民进行的一系列不畏艰难险阻、不断创新的努力，老区人民在这个过程中有着优良的传统。十九大呼唤深化改革，在新时代的社会主义建设事业中不忘初心，继承优良传统，走向伟大未来。具有革命传统的老区人民，有义不容辞的责任和义务，在社会主义建设的新时代要有新的担当。
客观地说，江西老区作为农、林省发展至今，走过了不平凡的岁月和历程。比较过去，现在的江西人民丰衣足食，贫困人口大大减少，人民精神面貌努力向上。但是，与其他发达的省份相比，江西则显得发展滞后，内生动力不足。在全新的竞争环境下，要有所突破，挑战十分巨大。
第一，从国家社会形态发展的历史进程看，国家对创新的要求不是一时一事和一个方面的，而是全面和系统的。在国家建设完成以后，地方的创新要受制于国家宏观法律法规的制约。如果国家趋于保守，不鼓励创新，地方的创新就会受到制约。但在国家大力推动创新、允许差异、鼓励试点的大环境下，地方创新的动力、能力就显得十分重要。这种能力包括创新的文化和思考，争取政策支持的能力，敢为天下先的勇气。纵观中国改革走在前沿的地区，如广东、浙江、江苏、上海以及其他沿海城市，它们的创新文化和创新动力来自于宽广的视野、不满足现状的愿景和创新创业的精神，敢于冒险、敢于担当、敢于成功，就是这种精神的体现。老区创新的文化底蕴不厚，经济发展水平不高，工业基础薄弱，对外开放力度不大，也没有享受到沿海城市的优惠政策，在前几轮的改革开放中没有走在全国前列，也没有特别令人瞩目的规模性产业的突破，大型的以矿产资源为主体的国有企业并没有更好地惠及地方。争取政策支持，培育创新文化，鼓励各种形式的创新，是老区突破传统、实现创新驱动发展战略目标的基础工作。
第二，改革开放后的前几轮致富之路是从农村集体企业、大型国企和民企的商品生产开始的。老区没有赶上头几次的发展机遇，处于全国产业发展的低端。传统的产业承接方式是工业发达地区产业升级，将淘汰的工业转移到发展相对落后的地区。在相当长的一段时间里，老区在承接淘汰工业方面自然选择了这样的道路，使得环境污染也有所升级，居于后发劣势的地位。在十九大强调生态文明建设的新形势下，发展方式的选择，是涉及老区未来几十年的重要决策，应该慎重和仔细，需要大规模咨询和多方论证。
第三，老区的基础设施不足，交通落后，资金缺乏。创新性地利用和开发鄱阳湖资源，建立顺畅的水陆交通基础设施和清洁能源的轨道交通体系，扩大文化建设，开发旅游工程，保持传统青山绿水的环境，是十九大的要求，也是老区可持续发展的必由之路。
第四，老区商业传统文化不足，中小企业发展落后，缺乏很好的政府规范、公共服务和中小企业成长发展的良好环境，亟需突破。浙江省全力推动的群众满意度调查、线上市长、最多跑一次的网上政务服务，值得借鉴。这种上下齐动的努力，在提高政务服务水平和能力的同时，打造的是爱民、便民、服务于民的新型的勤政文化。
第五，老区历史上属于生产和生活资料基本自给自足，交通条件有限，满足低水平生活。作为内陆农业省，对外商业交往不多，视野受限，地方发展满足于小康，管理方法传统。同时，作为农业区，高等学校数量、质量和规模与发达的北京、上海、广东、江苏、浙江、湖北甚至四川相比，还有相当的差距，人才培养能力不强。同时，在周边广东、深圳、上海、浙江、江苏、湖北等地大城市的虹吸效应下，人力流失严重，省内改革大势和大市场难以形成。要有所改变，人才是关键。老区有大量的人才分散在全国各地，对家乡建设情况知之甚少，老区要精心打造人才战略，向浙江、上海、广东、成都等地学习，寻找人才引领突破的有效途径。
国际知名人力资源专家哈比斯说过，“人力资源，而不是财富、土地或者其它资源，才是国家的最宝贵的财富。”前纽约市长布鲁门格也说过:“许多新的成功的世界级城市努力地用价格和基础设施补贴来吸引企业。那些比较优势的竞争力只有短期的效果，而且只是过渡性的。如果城市要有可持续的成功，他们必须对最大的那个奖杯进行竞争——那就是智力资本和人才。”老区人才制度环境建设成功之日，就是老区突破发展瓶颈之时。
老区的困难很多，机遇也不少。特别是十九大提出的不忘初心和平衡发展、注重生态文明、打造现代化农业、全面建成小康的战略思想，是老区发展的福音。革命的目的就是让人民幸福，这是新时代的号角;传统的继承重在革命性创新，这是不同于过去的对历史的阐释;人民对幸福生活质量的要求，本身就是巨大的市场。如果建立以新能源、高技术和新金融为基础的产业结构，推动市场的发展，有巨大的空间;同时，社会主义社会是防止大资本巧取豪夺、发展共享经济的优质土壤。根据五大发展理念和社会主义核心价值观的指引，弘扬十九大精神，按照制度创新是一切创新基础的思路，按照现代治理体系原则的法理化、制度化、规范化、专业化和透明化精神，打造有领导核心、能够不断创新、注重公共服务，有大规模群众参与和良好的市场、张弛有度、灵活有序、协调合理、高效、公平和正义的地方治理体系。中央推动的要干，中央没有推动但地方人民有发展需要的也要干。而所有这些伟大事业的可能，依靠的是优质的人才环境。老区的山水养育了许许多多优秀的人才，分布在全国甚至世界各地，如何让这些优秀的人才以不同的方式为老区建设服务，是老区重振雄风的最重要的一个环节。
十九大提出全面增强执政本领，“要靠增强学习本领，在全党营造善于学习、勇于实践的浓厚气氛，建设马克思主义学习型政党，推动建设学习大国”。老区应当向广东、浙江、湖北等周边省份学习，激发创新的活力。