*原载于《经济与管理研究》2017年第38卷第4期 转载时有删减
一、问题提出
近年来，中国政府也开始高度重视社会资本参与提升公共服务的基础设施建设，动员社会资本参与提升公共服务和基础设施，以满足日益增长的公共服务需求，提高公共财政使用效率，从而解决在经济发展新常态下政府财政能力下降但社会服务需求提高的矛盾。
学界对于公用事业特许经营企业在一体化经营中产生的隐性垄断所导致侵夺公共利益和妨害公正关注不足。一个重要的原因在于，传统政府与企业关系的讨论，即政府如何监管企业是依靠经典的市场失灵理论。只要市场不失灵，政府就应该撒手不管，让竞争机制解决所有问题。但是在社会生产高度发达、人们对公共服务的要求大量增长、大量PPP类型项目开始涌现时，在市场不失灵、企业也能提供合适的服务并且盈利和可持续营运的情况下，还有公众会对企业妨害社会公正、侵夺公共利益不满。这个问题早已引起一些西方学者的关注，并提出了与市场失灵理论相对应的公共价值失灵理论，即用公共价值失灵理论来指导政府对企业的管理、界定政企的分工，可以弥补市场失灵理论的不足，且对政企关系和政社关系有更加合理和健康的效果，更加符合时代的要求。本文拟将市场失灵理论与公共价值进行比较讨论，并以澳门固定网络电信服务为案例，探讨这两个理论对实践，特别是政企合作项目指导方面的现实意义。
二、市场失灵与公共价值失灵
政府与市场的关系一直是公共管理研究的重点，关键在于政府与市场的职能如何确分工，政府何时才应干预市场、干预的范围和程度应该如何。
现代自由主义经济学之父亚当·斯密(Smith，1776)认为，市场是人类经济生活中经过长期发展而形成的一种制度安排和人与人分工合作、效率最高的共赢机制，有自我调节的能力，只要能满足几个基本条件，如没有垄断、没有信息不对称、没有外部负效应、没有交易成本问题、没有公共产品提供不足，就可以高效运转，使资源配置达到帕累托最优状态。配置的方法就是价格竞争，因为在市场这只看不见的手的引领下，通过价格的作用，人们不断进行竞争和合作，令双方得到互利和好处，最终促进社会整体利益，使社会得到发展。斯密认为当商人将其资本投放在商业上，并通过细心管理来使生产物达到最高的交换价值时，社会得到的利益自然会随之增加。资本流向哪个行业，取决于行业可带来多少利润，而如果在市场上同一个行业内出现多于一个资本，就会形成竞争。亚当·斯密强烈批评重商主义，认为重商主义中将生产者的私人利益视为商业的利益，却没有考虑消费者和社会的利益。斯密的经济理论是以当时英国处于先进的资本主义阶段为背景，市场自由发展，强调价格和竞争机制。他认为追求私人利益是天性，当商品价格高于成本时就会有竞争者进入，从而令商品价格下调，造福社会。
约翰·凯恩斯(Keynes，1936)是亚当·斯密之后另一位重要的经济学家，主张政府干预和积极推动市场，认为单靠市场机制无法解决失业等问题。他强调资本主义本身不会达到市场就业均衡的结果，要解决市场就业问题，政府必须主动推出政策，以增加需求和投资。凯恩斯的经济理论以当时英国处于经济失调和严重失业为背景，他并不反对市场的作用和对社会带来的效益，但提出政府如何能克服市场周期，使市场走出萧条并发展。在1929年世界经济大危机后，凯恩斯理论登堂入室，在很多国家被接纳为主流政策思想，帮助经济走出萧条，对政企关系有重要影响。
后来的萨缪尔森和诺德豪斯(Samuelson＆Nordhaus，1948)是凯恩斯主义的代表性人物，认为政府干预市场活动具有必然性，指出斯密的经济理论是建立在完全竞争和不存在市场失灵的前提下，这只看不见的手才能引领市场实现最优。当市场出现不完全竞争、外部效应和信息不对称时，市场就会出现失灵，资源无法获得最优配置。由于市场不能自动解决失灵所带来的问题，政府就需矫正市场失灵，营造完全竞争以提升市场的效益，消除外部效应带来的资源配置扭曲，解决信息不对称所带来的问题。但如果政府过度干预市场，不仅无助矫正市场失灵，还可能扭曲市场讯号、增加市场波动因素和降低市场效率，即政府对市场的干预不应侵犯市场准则或扭曲市场机制。
随着社会的不断发展，人们发现市场失灵对公共问题的解释力明显不足。波茨曼(Bozeman，2002)提出“公共价值失灵”理论，补充市场失灵论的不足，认为公共价值的建立基于公共利益，当政府和市场所提供的产品和服务无法获得公共价值时，就会出现公共价值失灵。虽然波茨曼的公共价值失灵理论仍需更多经验性的验证，但却在政府需矫正市场失灵的基础上踏出一大步，提出了政府改革的新路径，不仅是政府应否干预市场上的判断，更引领政府追求社会公共价值。
穆尔(Moore，2003)从公共管理的角度研究公共价值，发现在市场经济盛行的年代中，政府对社会公共价值的重视程度下降。在人们心目中，希望政府的公共价值包含三项元素:一是政府能提供高效的服务;二是政府高效和有效地实现社会的期望;三是透过政府公平和公正的运作，令社会变得公平和公正。
斯托克(Stoker，2006)认为，公共价值可以通过协商与合作递送的网络来构建，管理者应把公众当作利益相关者看待，故要经常与公众以对话和协商的方式进行沟通和信息共享。
图1美国社会在公共和市场价值方面的比较
公共价值论的核心在于，政府不是在市场失灵时才干预，而是在不失灵但公共价值受到侵害时也要干预。根据图1所示，互联网是公共价值和市场价值同时成功的范例，社会公众得到信息资源和信息技术使用的益处，同时扩大了市场，创造巨大的市场机遇和市场价值。香烟企业虽然多交税，是市场的成功，却是公共价值的损失。教育、环保、医疗等虽然在强大的政府补贴下有公共价值的成功，但政府补贴负担很重。理想的状态是，公共和市场同时成功，或至少从社会总体来看，需要有公共价值和市场价值成功的平衡。
三、公私合作伙伴关系与公用事业特许经营
公共服务属于公共产品的提供，一般回报率不高，且具有非排他性和非竞争性，不易回收成本和盈利，市场一般不愿主动生产，往往由政府提供或政府全费购买服务。。
公共服务民营化的重要倡导者萨瓦斯(Savas，2001)认为，广义的PPP是指公共和私营部门共同参与生产和提供物品和服务的任何安排，合同承包、特许经营、补助等符合这一定义。公共服务民营化的活动不单是一个管理工具，更是一个社会治理的基本战略。格里姆赛和刘易斯(Grimsey＆Lewis，2008)将PPP定义为私营实体参与或为基础设施供给提供支持，项目的结果是私营实体为公共基础设施提供服务，认为PPP的优势在于政府和私营实体形成了有效的合作关系，各自发挥能力，政府拥有土地、不动产和通行权，而私营实体能引入外部资金、专业技术和激励机制，以市场规则运行公共项目可提高效率。PPP的概念因学者观点和地方情况不同会有某种程度的差异，但有四个被广泛认同的特点:一是政府和企业之间存在伙伴关系;二是合作的项目都有公共性，项目追求的目的是满足公共需要;三是利益共享，这不是指政府与企业分享利润，而是政府要控制价格以免私利最大化和造福社会，但又要保持企业得到合理的回报;四是风险分担，合理分担风险比政府和企业各自防范风险更有效益，让企业将更多的精力投放在生产中。
中国在计划经济的年代，大部分的公共服务由政府提供或经营。自改革开放以来，政府与市场的关系进入新的阶段。2003年，十六届三中全会通过《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业。2004年，政府投资建设北京地铁4号线，这是中国城市轨道交通领域的首个PPP项目，其后政府积极推动PPP项目和相关政策，中国对PPP的研究亦随之增加，主要以西方的概念和理论框架为基础，再结合中国实际情况和特点进行探索，指导解决国家存在的问题。
宋世明(2000)总结了工业化国家公共服务市场化的含义、形式和实施方式，对中国现时行政改革提出三点启示:一是公共服务市场化不仅是必要的，而且是现实的;二是借鉴并探索带有普遍性的公共服务市场化的制度设计;三是公共服务的市场化应成为中国行政改革重要内容，纳入行政学的研究视野。其后，他提出美国经验教训对中国的四点启示:一是公共服务市场化是相关服务由市场机制供给，但政府在公共服务中的责任不能市场化;二是政府在公共服务市场化中，同时是服务需求和质量的确认者、规则制定者、财政资助者、管理者和评估者;三是由于存在“供给方缺陷”和“需求方缺陷”，公共服务市场化并不一定可以提高经济性、效率性和效能性，中国政府以“供给方缺陷”和“需求方缺陷”较小的公共服务积极发展市场化;四是公共服务市场化需要做好顶层战略设计。
陈国权和李院林(2004)对民营化的三大前提进行研究，一是效率与公平的激励兼容是公共事业民营化的政治前提;二是民营经济的稳步发展是有利于更好地促进公共事业民营化的经济前提;三是与政府治理的良性互动的价值前提。他们认为越是竞争性强、排他性强、可营利性强和弱强制性(亲民性)的公共服务，就越具条件鼓励民间资本参与。另外，由于公用事业本身的特殊性，民营化很容易由初始的竞争走向垄断，若变成了追逐垄断利润的企业，就会透过损害公共利益来取得企业经济利益的最大化。因此，贯穿全方位的有效竞争是民营化成功与否的关键，政府在民营化的事前、事中和事后都应引入有效的竞争机制。
沈荣华(2016)关注公共服务市场化中存在“需求方缺陷”、“供给方缺陷”、“碎片化隐患”、“空心化的挑战”和“逆民营化的担忧”这些隐忧。“需求方缺陷”是指政府这个最大的买家往往真诚有余而精明不足，包括对服务定义不清晰、需求量模糊和无法对服务供应者有效甄选等;“供给方缺陷”是指市场在供应上存在的不足，如服务供应者是否足够和竞争是否充分等;“碎片化隐患”是指当政府内多个部门和若干的服务供应者对社会提供多种公共服务时，因整体协调不足而导致公共服务以碎片化供给;“空心化的挑战”是指当私人资本续步取代政府提供公共服务时，私人资本在公共领域的影响力壮大，不断削弱政府的治理能力，私利的市场动机可能会损害社会的公正和服务质量;“逆民营化的担忧”是指因民营化失败或成效不理想，政府将已民营化的服务收回来，并重新由政府提供服务。克服这些隐忧的路径是政府摆脱传统主导主义的思想、采用灵活竞争机制、携手企业、社会组织参与和协同发展公私合作伙伴关系。法治严明、政府负责、市场完善、社会成熟是西方国家公共服务市场化的基本条件，但中国在这方面与理想情况还有一定的差距。
仇保兴和王俊豪(2014)认为公共部门与私人部门之间的所有合作都可以视为PPP，私人部门在PPP的参与程度呈光谱式排列，由最简单的合同外包到产权转让和合资合作等，因此，公用事业特许经营从属于PPP，政府和私人企业可通过特许经营来明确彼此的责任、权利和义务等。根据国家于2004年颁布的《市政公用事业特许经营管理办法》，公用事业特许经营是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择城市公用事业投资者或经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项城市公用事业产品或者提供某项服务的制度。公用事业特许经营跟政府采购公共服务在实施依据、适用范围、主体、模式和程序等都存在差异 (表1)。
在政府与企业的关系方面，若根据国家于2004年始实施的《行政许可法》，可视为行政许可关系。若从商事活动的角度来看，政府是一个民事主体的角色，与企业的活动是合作和交易，不存在行政上的从属。王俊豪和陈无凤(2014)认为政府与被特许企业之间是行政许可的关系，提供公共服务且直接关系公共利益的职业、事业的从业权，应该是属于本该享有的权利，只因其与公益的关联程度特别高，因而通过先全面禁止、再设定条件、对符合条件的人进行解禁的方法进行。在公用事业特许经营的特征方面，由于城市公用事业具有基础性、垄断性、网络性、外部性、公用性、地域性和整体性七个特征，这意味着公用事业特许经营同样拥有这七个特征。基础性可在两方面体现，一是生产出来的产品为人们提供必要的生活基础;二是产品构成了其他部门生产的成本。垄断性是由单一或少数竞争者经营，原因是公用事业的投资金额大而且回报期长，需透过单一或少数企业大量生产而提高生产效率和降低每个单位产品的生产成本，从而最大限度地满足社会需要。网络性是指生产、输送和销售等业务垂直一体化，产品通过物理网络输送才能进入消费领域，如电力生产企业必须透过连接到屋宇的电缆才可为市民供应电力，如果没有输水管则市民无法方便地使用水，但亦有小部分非网络性的产品，如园林绿化和垃圾处理等。外部性是指经营者的活动不单对消费者产生正面或负面的影响，还会对第三者或社会带来同样的影响。公用性是指市民对产品的可获得性、消费的非歧视性和可承受的价格合理性，因此，政府需要管制产品的产量、质量和价格。地域性是指因地区的自然条件、经济水平、政府财政状况和制度不同，故不同城市间的公共设施特许经营和监管模式会存在差异。整体性可在两方面去理解:一是公用事业的服务能力是由多个子系统形成，在开发、建设、经营和管理上要全盘考虑;二是各子系统应保持合理的比例关系，如供电服务中生产出来的电力要跟输送电力的能力匹配。在政府职能转变方面，随着公用事业特许经营广泛使用，政府由公用事业生产经营的管理者变成社会服务的提供者，而生产的市场活动就由企业负责。但这个职能上的改变并不意味着政府完全从市场中抽离，政府有责任维护公共利益，为了避免市场趋利而侵害公共利益，政府须透过法律法规和特许合同去监管市场活动，即政府在公用事业特许经营中存在监管的重要职能，监管制度的完善与否，是特许经营能否成功的关键原因之一。
四、公共设施与公用事业
公共设施垄断会导致公用事业特许经营不完全竞争，这不单造成资源无法实现最优化配置的市场失灵，同时因少数人囊括公共设施的使用权，损害了公共利益而造成公共价值失灵。之前提及，公用事业具有网络性的特点，生产、输送和销售等业务垂直一体化。在电力、电讯、水务和燃气等这些常见且规模庞大的公用事业，其产品必须通过生产者与消费者连接的物理网络才能进入消费领域，如电缆和输水管。若这些物理网络受到垄断，市场上其他竞争者生产出来的产品就无法输送到市民手上，最终结果是社会只能消费垄断该物理网络的生产者所生产出来的产品，因不完全竞争而走向市场失灵。同时，因少数人囊括了这些物理网络的使用权和带来的效益，迫使社会付出昂贵的成本去消费准公共产品，侵害社会的公共利益和影响公用事业的公益发展，造成公共价值失灵。市场上的新竞争者希望继续经营，要么自行建设新的物理网络，这样就会出现公共设施重复建设，增加新竞争者的生产成本，产品的价格亦难以下调，失去市场竞争的效益;要么向物理网络的垄断者给付使用费，这就会导致前者的产品成本和质量间接被后者控制，同样是产品的价格亦难以下调，失去市场竞争的效益。因此，输送准公共产品的物理网络会影响公用事业特许经营能否实现完全竞争以让资源发挥最大公共价值。在现实中，这些输送准公共产品的物理网络被称为公共设施，因具公共性及对社会的重要性，通常归政府所有，但在公用事业特许经营中，这些公共设施通常由被特许企业建设和运营，直到特许经营期结束才移交给政府，就是各地政府普遍采用的BOT模式(build operation transfer)。但当A企业的公用事业特许经营期结束后，其相关公共设施应移交给政府，由于政府在经济生产的能力不如市场，政府应如何管理这些公共设施呢?同时，若政府容许B企业进入市场与A企业竞争，应如何处理之前由A企业建设的公共设施以确保市场公正和完全竞争呢?笔者认为政府将原本由单一企业特许经营的公用事业引入竞争时，只关注进入市场前的竞争和甄选，容易忽略公共事业具有生产、输送和销售等业务垂直一体化的网络性特点，输送准公共服务的公共设施垄断会导致公用事业特许经营的不完全竞争，实质是一种隐性垄断和对公共利益的侵夺。政府应从公共价值的角度出发，按照公用事业的特点，检视公共设施使用权与公用事业特许经营完全竞争的关系，让公用事业发挥满足社会公共需要的最大效益。
五、案例分析——澳门固定网络电讯服务
澳门特别行政区政府(简称澳门政府)曾在固网电讯服务市场尝试引入竞争。澳门的电讯服务早于1977年出现，并于1981年由澳门电讯有限公司取得固网电讯服务的特许经营权，经营期为20年，是澳门电讯服务民营化的开始，采用BOT模式特许经营，负责澳门固网电讯服务的公共设施建设和运营，向市民提供收费的固网通讯服务，并定期向澳门政府缴付相关税项，特许经营权结束后须将相关公共设施移交予澳门政府，产权亦属澳门政府所有。
1999年12月，为确保澳门回归后社会运作的稳定，澳门电讯有限公司的特许经营合同获澳门政府续期，延长至2011年12月，同时开放流动电信和互联网服务，基本垄断了全澳门固网电讯服务。
2011年澳门电讯有限公司合同到期前，澳门政府为对固网电讯服务引入市场竞争，没有以单一专营的特许经营模式与澳门电讯有限公司续期，而是推出了《设置及经营固定公共电信网络制度》的行政法规，将澳门固网电讯服务批予三家被特许企业经营，澳门电讯有限公司是其中一家。如果在2012-2016年没有严重违规，其后可再续期至2021年。对于澳门电讯有限公司在过往特许经营期内建设的公共设施，继续由其管理及维护，并在合理及公平补偿的原则下，须同意相关公共设施的共享及互连。2012年1月，澳门政府推出《公布设置及经营固定公共电信网络牌照的公开招标的特定规章》，准备采用公开竞投的方式甄选另外两家被特许企业，但最终只有一家企业MTEL电信有限公司竞投。
2013年6月，澳门政府正式向MTEL电信有限公司发出许可经营固网电讯服务的牌照。根据合同规定，MTEL电信有限公司需自资建设地下通讯管道等公共设施，并在指定限期内持续向市民提供固网电讯服务。MTEL电信有限公司于2014年12月正式向市民提供服务，自此，澳门过往30多年的电讯服务垄断年代正式结束。
虽然市场开放引入竞争，但澳门电讯有限公司仍占有大部分的市场，固网电讯服务收费也没有大幅下调。有业界人士反映，消费100元去购买服务，其利润可达80元，利润惊人。而被引入的竞争企业MTEL电信有限公司则称与澳门电讯有限公司在原有的固网电讯公共设施上出现互联互接困难，导致市民无法通过该企业的固网电讯服务浏览澳门本地网站，只能通过先连接到香港的固网电讯服务经营者，再向澳门市民提供服务。虽然这样的互联网网速会较慢，但仍可接受，希望政府尽快协调另一间被特许企业以解决问题，否则市民是最终的受害者。
这一事件引起了社会广泛关注及讨论。原特许经营者垄断了公共设施的管理，导致新竞争者无法公平地使用，被逼额外投入成本去建设和连接到邻近城市的电讯网络，成本增加，竞争者服务质量下降;而原特许经营者却因垄断公共设施的管理而赚取暴利。澳门聚贤同心协会副理事长林宇滔认为对于阻碍市场公平竞争，政府应依法介入，才能保障市民的利益。澳门公共行政事务跟进委员会对政府的特许资产(公共设施)的管理和使用表示关注，认为其他固网电讯服务的特许经营竞争者亦应可接入公共设施的网络管道，只要付出合理费用，而费用的水平由政府订定，质疑政府为何不起主导作用，掌握公用事业服务的主动权。澳门政府回应表示，现时不具条件检讨相关特许合同，若政府修改合同就需向现时管理公共设施的原特许经营者“澳门电讯有限公司”做出巨额赔偿。澳门立法会议员关翠杏要求政府解释为何公共设施不可让固网电讯服务特许经营的所有竞争者互联互通，实现真正的竞争，避免收费高昂而窒碍澳门电讯市场的发展。亦有多名澳门立法会议员形容澳门电讯有限公司在特许经营期间，涉嫌“挟天子以令诸侯”，促请政府负起责任，发挥公共设施的主导权，而不至于受制于人。
在竞争这个传统的经济问题上，萨缪尔森和诺德豪斯认为:造成不完全竞争的主要原因有两个:一是其中一个经营者占有相当大比例的市场，能降低每个单位商品的成本和价格;二是其他经营者进入市场的壁垒。案例中的澳门电讯有限公司因早在30多年前已进入市场，而且垄断了属政府所有的公共设施的管理，可谓同时占有市场规模和市场壁垒这两项优势，后进入市场的MTEL电信有限公司却处于双输的环境。但MTEL电信有限公司有自己的优势，可以自己建立更新的基础设施，没有传统工业旧设备改造和旧人员费用的因袭的重担，完全可能以新技术和低价格取胜。从市场失灵的角度分析本案例，并不存在信息不对称、外部性、垄断性和公共产品不能提供等市场失灵的问题，只要能收费，产品就可以被提供。拥有大市场和基础设施优势的大公司交易成本小于小公司，有价格或服务优势，对使用者有好处，不必引入竞争。如果大公司价格偏高，小公司可以用价格优势在竞争中取胜，包括另外建立自己的基础设施。通过一段时间的营运逐渐成长，击败高价格的大公司。
但从公共价值实现的角度来看，竞争的不公平性就违反了公平公正的社会价值。同时，由于不公平竞争，影响力市民对信息服务的使用。完善的电讯服务和语音通话、互联服务和讯息化社会，能够促进人与人的沟通和构建现代化的生活模式，是现代城市生活的必需品。从政府管理的视角来看，完善的电讯服务能带来强大的数据传输能力，实时收集、处理和发送交通数据，提升政府对交通问题的治理能力;城市保安视频也需要强大的数据传输能力将各地区的保安影像传输到公共安全部门，提升政府对罪恶的打击能力，保障市民的生命和财产安全;公共服务需要强大的数据传输能力，加快电子政务的建设，向市民提供优质的公共服务;地区经济发展也需要电讯服务带来先进的互联网商业平台，改变传统以实体商店销售的商业模式，降低创业者和经营者的成本，亦为市民消费带来更方便、更便宜和更多的选择;还有教育、医疗、娱乐等都需要强大的网络基础设施。由单一企业控制基础设施，会在相当长的一段时间影响固网电讯服务的价格、质量和行业发展，损害了市民对生活必需品的消费、政府治理能力提升和地区经济发展三方面的公共利益，是公共价值失灵的表现。
澳门电讯有限公司的案例说明，在政府与企业合作的过程中，有许多非市场因素的干扰，虽然不少问题通过市场的运行和对垄断的规制和调节，有可能慢慢得到解决，但在这个缓慢的市场寻求平衡的过程中，公共利益和社会公正已经大大受损。如果公共政策和政企合作的规制能够未雨绸缪，从公共价值的实现和保护的视角出发，前置性处理好政企合作的关系，对有损公共利益的行为进行周密的思考，社会运行的公共利益受损的问题就会得到更好的控制。
六、结语
公用事业特许经营是PPP的形式之一，是政府针对某些特别的、有自然垄断倾向行业的一种特别的管理方法，管理方法得当能带来巨大的公共利益，若管理方法不当就可能会是一场公共灾难。用市场失灵的理论审视市场，会发现在有的时候市场并不失灵，但公平公正和公共价值会受到损害，知道不公平，公共利益受损，但理论上却无法表述，是否应该干预?干预到什么程度合适?而用公共价值理论审视，则会从公共价值受损的程度来评估政府市场关系，迅速矫正不公平的现象和自然垄断或特许经营遗留下来的不公平问题，满足社会发展和公共价值实现的要求。过去的市场失灵为政府进行干预和矫正提供一定的理论基础，但在面对现今越来越复杂的公共问题，却显得解释不足。而公共价值失灵更能从政策和社会公共利益的角度，迅速甄别公共问题对公共利益造成的损害，指导政府的工作。近年来中央政府高度重视社会资本参与建设基础的设施，新一轮PPP投资热潮将在中国兴起，但是国内公用事业不少是由国有企业垄断，后来进入市场的民营或中小企业会面对不公平竞争的环境，因此要妥善改革公用事业，面对市场竞争不公的挑战，公共价值失灵理论或许能够为政府改革提供新的思维和路径。