【摘 要】如何突破制度瓶颈，继续深化改革，是中国行政改革者依然面对的严峻问题。文章回顾了从本世纪初就开始的行政审批改革历程、研究和总结了行政改革的经验;指出我国行政审批制度改革事实上已经开始进入新的阶段，应该突破传统上“不破不立，先破后立”的惯性思维，在行政改革领域开始“先立后破”，“以立促破”的思考和策略，加快以新除旧的现代治理体系和能力建设的步伐。
【关键词】行政审批;不破不立;先立后破;以立促破
【中图分类号】D63 【文件标识码】A 【文章编号】1006 －7426［2017］01 －0104 －09
引言
深化行政审批制度改革、加快政府职能转变是党的十八大和十八届二中、三中全会部署、十二届全国人大一次会议审议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》确定的重要任务。行政审批制度改革的目的在于:促进政府职能转变;约束和规范行政行为;推动公开、公正、公平的社会主义市场经济的发展;履行我国加入世贸组织后所作的承诺，进一步扩大对外开放;从源头上预防和治理腐败，消除滋生腐败的土壤和条件。［1 －3］
新一届国务院组成以来，以行政审批制度改革为抓手，根据中央的部署和行政许可法要求，整体谋划、分步推进，大刀阔斧取消、下放行政审批事项，简政放权，放管结合，加强事中事后监管，创新管理方法，取得了重要的阶段性成果，为市场松了绑，为企业添了力，社会投资和创业热情迸发，就业岗位持续增加，社会和人民群众给予较高评价。［4］
但是，与经济社会发展的需要相比，差距依然存在。政府职能越位、缺位、不到位问题依然突出，不该管的管得过多，该管的没有管好，管理服务能力较弱，行政效能不够高的现象依然存在。有调研显示，还有不少地方该放的权力没有放，或是放虚不放实，放轻不放重，放责不放权，放小不放大，明放暗不放，放一不放二，上面放下面不放，或上面放，下面没有人接盘，责任更加不明了，部门、责任人之间的衔接、配套、统筹不够，依据不明，集中反映在“事情还是办不成”。在办事方法方面，审批标准、条件、评估方法、工作流程、时限、环节复杂、裁量权、中介责任、透明度、随意性、效率性依然存在普遍性的问题，中梗阻现象严重。［5］
这些问题，有传统体制的遗留问题，政府与市场和社会关系制度老化的问题［6］ ;有工作人员的观念问题，也有工作惰性、惯性驱动、不放心、怕责任和不适应新市场思维的问题［7 －8］ ;还有能力方法不足，法治知识跟不上，重前置审批、轻后续监管问题［9］ ;还有高高在上甚至权力寻租的问题［10］ 。这些都是非常传统的官僚行为，在改革大潮中，依然有顽疾难去。如何突破制度瓶颈，继续深化改革，是中国行政改革者依然面对的严峻问题。本文回顾了从本世纪初就开始的行政审批改革历程，研究和总结行政改革的经验，提炼改革过程中涌现的思路，提出我国行政审批制度改革事实上已经开始进入新的阶段，应该突破传统上“不破不立，先破后立”的惯性思维，在行政改革领域开始“先立后破”，“以立促破”的思考和策略，加快以新除旧的现代治理体系和能力建设的步伐。
明确行政审批制度改革的新战略—“先立后破”和“以立促破”
传统智慧中有“不破不立”的概念，告诉我们，旧的制度不被破坏，不被砸碎，新的制度就不容易建立。历史上的农民革命、新民主主义革命、破四旧，以及国外的文艺复兴、资产阶级革命等等，都闪烁着破旧才能立新的智慧的光芒。但是，由于破除旧制度的猛烈性和激奋人心性，人民往往忽略了在革命过程中“立新”的巨大努力。在新民主主义革命全面胜利、夺得政权以前，苏维埃政权，特别是延安的人民政府就已经成立，开始有了自己核心的治国理念和基本的治国方法;英国革命反复多次，最后是因为有大宪章的基础和自由主义的国家理念和原则而建立新的政权;美国革命最终能够成功，除了华盛顿带领革命军浴血奋战和艰苦支持外，关键在于费城宪法的制定和新国家原则的建立。所以说，破和立从来都是事物的两个方面，并且，“立”是决定“破”是否最后成功的关键。中国传统上有许许多多次的农民革命，而成功的是有能力顺利建立新政权的革命。同时，只有新的方法能够“立”住的改革，才能够产生新的时代。从辩证的角度来看，这就叫不“立”不破。不能立住，就不能真正达到破的目标;就算是“破”了，如果没有新的“立”，也最后会回归旧有的制度。从这个意义上来说，“立”与“破”是辩证思考的两个方面，互为定义。破了就要“立”，不能“立”，破了也不算“破”，还会带来更多的困扰。
在长期的国家建设和发展过程中，一种制度逐渐发展、成熟和趋于完善，它们中间所有的存在，都有长期磨合后的道理，包括部门关系、管理原则、管理方法、官员利益及其腐败寻租行为。这些道理，有的是可以放在台面上根据制度原则讨论的，有的是隐性的，有的是互为制约的双刃剑。要对这些制度进行改革，需要的是有替代能力的新的理念、新的方法和新的制度。改革开放以来一个十分典型的例子就是工业园区的兴起。工业园区的建设不注重派领导人对原有企业或工业进行改造，而是另立新的环境，用新的制度(或园区方法屏蔽旧制度的经常性干扰)、新的人才、新的员工、新的资金方法和技术、新的工作流程进行发展，成功后，就在产业、技术、税收和市场上对原有产业全面替代，原有体系不攻自破。在我们庆祝新的园区的成功的时候，就是旧的产业被彻底替代和破除的时候。
同样的原理，在进行行政审批制度改革过程中，原有的一套在计划经济时代留下的体系是原有制度运行的基础，加上长期运行过程中官僚行为附加的条件，形成了一个缺一不可的程序。在大规模消减行政审批事项的时候，只要中间有几个关键环节没有新的方法来替代，这个办事的过程就难以完成。过去审批环节，环环相扣，努力通过了，审批就完成了，虽然辛苦，但知道问题在哪里，可以逐个解决。如果做减法，削减了八个或九个，还有一个没有明确说明怎么办，谁负责，那这个审批的过程依然难以完成。从这个意义上来说，确定简单高效地把事情办成的方法比削减审批事项更能有改革效果。
我国行政审批制度改革是先从理念上有所认识才开始的。市场改革让人们看到了市场的力量和好处，遂有减政放权的政策;现代政府的服务理念的普及，遂有改变政府职能的努力;改革阻力重重，问题众多，改革者才意识到要继续深化改革，全面协调，进行顶层的系统设计。但是，具体要怎么做，在各个政府的层级，认识上并不深，方法上也不熟。加上传统观念和传统力量的抵制，造成实施方面的困难。如果对旧的规章一条一条清理，工作量巨大。每个都似乎有存在的道理，除去一个牵涉全面，做起来步履艰难。如果根据新的理念，先确定用什么简单的方式可以做成一件事，可以用新方法完成审批，那么旧的方法会在使用中逐渐被替代。事实上，在后来的审批制度改革过程中，还是出现了不少以“立”促破的努力，凸显了对过去改革成功经验的借鉴和失败教训的吸取。
比如说，2004 年 7 月 1 日，《中华人民共和国行政许可法》正式施行，就是一个以“立”促破的努力。在减政放权和减少行政审批事项后，不少地方和部门变相另外增加审批项目，或对改革取轻避重，只有以明文规定可为和不可为，才能保证改革成果。同时，有法可依，才能避免在运动式或人治基础上的改革。新设审批项目，必须于法有据，并严格按照法定程序进行合法性、必要性、合理性审查论证。没有法律法规依据，任何部门不得以规章、文件等形式设定或变相设定行政审批项目。
再比如，在消减了行政审批事项，出现了一些监管漏洞后，行政审批改革的提法从“消减审批事项”到“放管结合”，强调在减少和去除前期审批的基础上，加强后续监管和评估，以防患社会失控的风险。还有，在按照应减必减、该放就放的原则，进一步取消和调整行政审批项目的同时，改革开始提倡推进行政审批的标准化建设。从流程、方法、责任、时限等许多方面提出正面要求，并以权力清单改革的方式，进一步规范政府权力。
除了政府规制和政策的变化，审批制度改革也开始关注被规制和服务对象。大量的减政放权会留下社会服务和管理的真空，在这样的条件下，如果放了没有承接者，改革还是没有成功。因而，在新的改革中，开始有提法要加快推进事业单位改革和社会组织管理改革，培育社会组织，推动行业组织规范、公开、高效、廉洁办事，把适合事业单位和社会组织承担的事务性工作和管理服务事项，通过委托、招标、合同外包等方式交给事业单位或社会组织承担。
行政审批制度改革还开始关注把行政审批制度改革与投资体制、财税金融体制、社会体制和行政管理体制改革结合起来，也就是注意到行政审批改革不是单兵作战，而是系统公共政策;不是部门立法，而是多部门协调攻关的共同努力。
同时，在呼吁加强一站式服务和服务支持的条件下，继续推进政务中心建设，建设各级联动的政务服务体系，应用现代信息技术，推行网上审批、并联审批和服务质量公开承诺等方法，提高行政审批服务水平和效率。
结论:创新行政审批制度改革思维，先立后破，以立促破
行政审批制度改革是我国深化改革、转变政府职能、放活市场和社会活力的重要抓手。回顾我国行政审批制度改革的艰苦历程和成千上万关于行政审批制度改革的文献，所有人都会感到这个改革的不易。从本质上来说，行政审批制度改革是一场政府与市场和政府与社会的关系的革命，是中央与地方关系的革命，也是中央从部门立法到综合立法的一场革命。十多年来的改革和显示的方向，包括许多前卫的地方政府确定权力清单的努力，已经显示改革开始从破进入了立的阶段。但是，改革的决策者和研究者还没有对这个过程有理论和策略上的共识。举例来说，最新的“国务院关于第二批清理规范 192 项国务院部门行政审批中介服务事项的决定(国发〔2016〕11 号)”，提出不再要求提供一些文件、证明和资质作为行政审批的受理条件，如表 3 示例。事实上，如果从立的角度来看，就应该具体提出要求什么证件作为审批的依据，没有要求的，一律不再需要。这样，规定清楚说明什么是可以的，只要把必要的可以用的证件收齐，不得加上单位附加条件，文件的效率就会大大加强，扯皮的事情也可以先大大减少。如果从“不再要求”什么手续出发，留下的问题还是“要求什么”，“还要哪些吗?”
改革过程中许多地方政府制定工作人员接待条例及工作人员守则，《限时办结制》、《一次性告知制》、《服务承诺制》、《ab 角工作制》、《首问负责制》、《超时默认制》等工作制度，严格规定审批项目办结的工作日，并通过政务大厅办理流程上墙、触摸屏查询、发放便民服务手册、发改委网站等有效途径公开审批流程、办事指南，并用信息技术详细备案，是行政审批制度改革的有力措施，应该进行流程提炼和制度化推广 ① 。
基层公务员的服务意识、技术能力和人文情怀，是需要通过培训来建立的。许多地方官员在审批过程要求的循环举证的文件，使得个人不能证明与家人的关系甚至自己的存在，是很荒唐的行为。这种现象，在中国确实大大多于发达的西方国家。西方国家在对常设患者的服务、驾驶证件的检查、企业营业执照的检查、个人身份的核实，只要系统有，有相关的证明，有很人性化的管理，是一线员工培训的重要内容。一线的审批和监管官员，代表政府进行许许多多的现场决策和人性化的服务，是提高政府形象，加强执法接受度的重要考量［13］ 。
行政审批改革中的“先立后破”策略，使用新的解决问题的路径，一方面体现了法治理念和法治思维，“立法先行、于法有据”，引领改革开展、防范改革风险、巩固改革成果，倒逼政府部门继续简政放权、增强监管意识、创新服务方式。另一方面，“先立后破”可以保证改革的延续性和有效性。不先打破旧的流程，但鼓励用新的简单合理的流程办成审批事项，这样，地方政府没有可能在政策真空的情况下运行，但新方法一旦成功，旧的自动被替代。指向明确的顶层设计可以减少“运动式治理”、政策变通执行等对改革的阻滞。当前的改革成效更多地是以“破”的形式展示和宣传，固有振奋人心、方便评估的作用，但不利于微观成效的提高。而从“立”的角度出发，激励各级政府各部门不断创新理念、方式、流程、方法，扩散成功经，“破”的问题迎刃而解，改革更容易落在实处。